|
为促进我省旅游产业快速健康稳定协调发展，切实加强旅游市场的整规，集中解决严重扰乱旅游市场秩序的“黑社”、“黑导”、“黑车”、“黑店（点）”（以下简称“四黑”）问题，现就打击旅游市场“四黑”整治工作制定本总体方案。
一、指导思想和目标
按照“政府主导、属地管理、分工负责、综合执法、企业自律”的工作方针，坚持建治并举、标本兼治的原则，突出重点、以点带面，深化改革、促进发展，用足用好现有法律法规，利用4个月时间，集中力量打击“四黑”非法经营、扰乱市场秩序的行为，保护合法经营，维护公共利益，重新打造树立海南旅游的良好形象，使我省旅游市场秩序进一步明显好转，使得旅游市场管理水平得到提高，旅行社经营水平得到提高，导游队伍服务水平得到提高，旅游市场监督管理的长效机制基本得到建立，进一步优化旅游发展环境，提升产业整体素质，开创建立和谐旅游的新格局。
二、组织领导
（一）成立海南省打击旅游市场“四黑”整治工作指挥部（下称指挥部）
总 指 挥：卫留成（省政府省长）
副总指挥：陈成（省政府副省长）
成员单位：省法制办、省监察厅、省旅游局、省工商局、省公安厅、省物价局、省交通厅、省质量技术监督局、省民宗厅、海口市政府、三亚市政府、琼海市政府、万宁市政府、海南日报社、海南电视台。
指挥部下设办公室（设在省旅游局）。
办公室主任：周公卒（省政府分管副秘书长）。
办公室副主任：吴文学（省旅游局局长）、李植明（省工商局局长）、王勇（省交通厅厅长）、贾东军（省公安厅厅长）、韩剑准（省质量技术监督局局长）。
（二）成立海南省打击旅游市场“四黑”整治工作领导小组
1．成立省打击“黑社”专项整治工作领导小组。
组 长：李植明（省工商行政管理局局长）。
副组长：夏文亮（省工商行政管理局副局长）、梁定民（省旅游局副局长）。
成 员：省旅游局、省公安厅、海口市城市管理局、省电信公司、海南省移动通讯有限责任公司、中国联通海南分公司负责人。
2．成立省打击“黑导”专项整治工作领导小组。
组 长：吴文学（省旅游局局长）。
副组长：梁定民（省旅游局副局长）。
成 员：省公安厅、省工商局负责人。
3．成立省打击“黑车”专项整治工作领导小组。
组 长：王勇（省交通厅厅长）。
副组长：李年佑（省交通厅副厅长），梁定民（省旅游局副局长）。
成 员：省监察、旅游、公安等部门负责人。
4．成立省打击“黑店（点）”专项整治工作领导小组。
组 长：李植民（省工商局局长）。
副组长：夏文亮（省工商局副局长）、张志平（省旅游局副局长）。
成 员：省公安、旅游、质量技术监督、国税、地税、民宗、物价、文化等部门负责人。
（三）各旅游市县政府参照以上模式组建本地区打击旅游市场“四黑”整治工作组织领导机构
三、整治重点内容和措施
（一）大力整治“黑社”
“黑社”指未取得工商营业执照和旅行社业务经营许可证而从事旅行社业务的单位或个人。整治重点包括：
1．假冒旅行社的名称非法从事旅行社业务的。
由工商部门牵头，旅游、公安等部门配合，对假冒旅行社的名称非法从事旅行社业务的单位和个人，以及群众举报的黑社依法予以取缔，对其主要负责人，由公安机关依法惩处；构成犯罪的，依法移交司法机关处理。要建立打击“黑社”的投诉机制，发动全社会对“黑社”揭发投诉，将各种投诉信息汇总到工商部门调查处理。
2．挂靠承包或变相挂靠承包非法取得旅行社经营权或部分经营权的。
由旅游部门按照《旅行社管理条例》等法律法规的规定，牵头组织对属地旅行社的部门进行全面清理工作，对旅行社依法设立的部门进行登记造册，规范旅行社的内部管理行为，对挂靠承包或变相挂靠承包非法出让旅行社经营权或部分经营权的旅行社依法予以严惩，对非法取得旅行社经营权或部分经营权的单位和个人予以取缔，工商、公安等部门给予协助配合。
3．以街头非法散发“旅游优惠卡”和旅游传单等形式招徕游客，从事旅游组团活动的。
由城管部门牵头，旅游、工商、公安、电信、移动通讯等部门配合，按照《海南省旅游条例》的有关规定，对以街头非法散发“旅游优惠卡”和旅游传单等形式招徕游客，从事旅游组团活动的个人予以罚款；对其幕后操纵人员，由公安、工商部门机关依法惩处。充分发挥社会监督的作用，发动全省旅行社参与协助清理这些旅游害群之马；依据“旅游优惠卡”和旅游传单上注明的联络电话深挖幕后黑社；对于旅行社与黑社勾结作案的，追究旅行社及其负责人的法律责任。
（二）大力整治“黑导”
“黑导”指未取得导游证非法从事导游业务的人员。整治重点包括：
1．冒用导游人员名称从事导游业务的。
2．以旅行社经理资格证、领队证等证件冒充导游证上岗带团的。
3．已取得导游资格证未取得导游证上岗带团的。
由旅游部门牵头，公安部门配合，加强对旅游市场的监管，按照《导游人员管理条例》的规定，对查处的“黑导”，一律从重处罚；情节严重的，由公安机关依法惩处；构成犯罪的，依法移送司法机关处理；对违规聘用黑导的旅行社，由旅游部门责令其停业整顿，并从重处罚；情节严重的，实行“一次性死亡”，依法吊销其旅行社业务经营许可证；对制售假导游证的窝点和人员，由公安部门予以坚决打击。
（三）大力整治“黑车”
“黑车”指无经营许可证从事营业性旅游客运的车辆。整治重点包括：
1．套牌旅游车。
2．从事旅游客运的报废车。
3．从事旅游运营的行政用车。
4．勾结不法经营者欺诈游客的出租车。
由交通部门牵头，旅游、公安、监察等部门配合，对套牌旅游车依法从重处罚；对查处的报废车，一律按销毁处理；对从事旅游运营的行政用车，由监察部门责成行政车辆所在的行政机关作出书面说明，对擅自利用行政车辆进行旅游客运的依法从重处罚；对违规批准的行政机关负责人，由监察部门依法给予行政处分。对利用“黑车”从事旅游客运，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（四）大力整治“黑店（点）”
“黑店（点）”指以欺诈游客非法牟利的购物点、餐饮点、娱乐点等。整治重点包括：
1．以套“老乡”购物和“包厢”购物等手段诱骗游客购买假冒伪劣商品的，勾结不法分子对游客进行敲诈勒索、用“托儿”诱导游客购物的购物点；出售假冒、伪劣、违禁商品的购物点。
由工商部门牵头，旅游、质量技术监督、公安等部门配合，根据国家法律法规和本省地方法规，大力整治纠缠游客强买强卖，利用“托儿”进行套老乡、包厢购物，对游客进行购物欺诈的购物商店；对违法违规的经营者，吊销营业执照；对和以上购物点勾结欺诈游客的旅行社和导游员，按规定从重处罚。
2．以“算命测相”、“烧香拜佛”、“看病抓药”等为诱饵骗取游客钱财等欺客宰客的旅游点，非正规少数民族的低俗文化的旅游景点。
由民宗部门牵头，工商、旅游、物价、公安等部门配合，坚决取缔不符合国家民族宗教政策的“算命测相”、“烧香拜佛”、“看病抓药”场所和非正规民族民俗文化的景点。
3．以虚报价格、开假发票、强买强卖、以假充真、以次充好以及利用“调包”、缺斤短两等手法欺诈游客的餐饮点、购物商店。
由工商部门牵头，质量技术监督、物价、税务等部门配合，大力整治，情节严重的，吊销其营业执照。
4．以提供低俗节目引诱游客消费，利用色情或暴力手段敲诈游客的娱乐点。
由公安部门牵头，文化、旅游部门配合，对以提供低俗节目引诱游客消费，利用色情或暴力手段敲诈游客的娱乐点，由公安、文化部门依法予以严惩；构成犯罪的，依法追究相关人员的刑事责任。
四、配套工作措施
（一）实行旅游行程线路备案和推荐制
根据各类服务标准，由省打击旅游市场“四黑”领导小组确定总量，按其分工，各部门相互协调，会同行业协会，向社会推荐诚信的旅游饭店、景区（点）、购物点、餐饮点、民族风情演艺点（景点）、娱乐点等，编制多种旅游行程线路，向社会公告；旅游饭店、景区（点）以省旅游局为主负责；购物点、餐饮点以省工商局为主负责；民族风情演艺点（景点）由民宗厅为主文体厅共同负责；娱乐点由文体厅为主负责。尔后，旅行社在其中进行选择，合理编排旅游行程，并报旅游行政管理部门备案，正确引导游客游览和消费。
（二）实行旅游行程表统一管理制度
由省旅游局统一设计监制带有防伪水印的一式三联的旅游行程表，旅行社按成本价在印制单位购买使用，此表与各旅行社在属地旅游行政管理部门备案的“行程专用章”一起使用。第一联由旅行社存底，第二联交给导游员随身携带以备检查，第三联交给游客诚信监督员进行监督，以进一步透明旅行社的服务标准和服务信息，减少不必要的旅游接待合同纠纷，真正实现明明白白消费。
（三）实行旅行社旅游合同管理制度
由省旅游局和省工商局共同制订标准旅游合同范本，包括出入境旅游和国内旅游标准格式合同，由旅行社按成本价购买使用。各旅行社在经营活动中必须按标准合同范本要求签订旅游合同，旅游、工商部门对旅行社依法予以检查，对违规者按照《旅行社管理条例》、《海南省旅游条例》的有关规定予以严处。
（四）实行旅游商品标准化管理制度
制定旅游商品经营、服务标准。销售贵重大宗旅游商品的应建立进货台帐和销售台帐，对于珠宝类（钻石类、玉石类、水晶类、珍珠类）商品、电器类、海干品类进货时必须索证索票备查，出售这些商品的企业必须向游客提供证书、发票。旅游商品必须标注商品标签，明示商品的主要情况。每一商品配备一个标签，包括商品品名、价格、等级、产地、品质、规格等，商品标签标注的价格不得超过进货价合理比例。由工商行政管理部门和质量技术监督部门依法对商品欺诈牟取暴利的行为进行打击。
（五）实行旅游车统一调度结算制度
组建统一的旅游汽车调度结算中心，在保护合法经营、兼顾各方利益的前提下，实施全省旅游汽车统一调派、统一结算的管理办法，交通车辆管理部门要明确法律主体，减轻业者负担，科学组织调度；旅行社企业必须到车辆调度结算中心办理租用手续。对于有违规、不诚信记录的旅游车，旅行社可向车辆管理和旅游管理部门反映，有权另作选择。应用旅游汽车卫星定位系统（GPS）等高科技手段，加强对旅游行程汽车运行情况的监督，以规范旅游汽车市场的经营行为，从源头上消除旅游黑车。由省交通厅组织实施。
（六）实行行政问责制和违规公示制度
建立旅游市场整顿规范行政问责制度，健全旅游市场整顿工作领导包干和领导责任追究制度，省政府与市县人民政府签订打击旅游市场“四黑”工作责任状，省级相关部门与市县相关部门签订责任状，明确其各自的工作任务，明确问责责任，并在媒体上公布，接受社会监督。
省打击“四黑”办公室，要定期召开汇报会、新闻发布会，交流好的经验，问责差的典型，切实发挥舆论监督的作用。
对违规违纪被处罚的旅游企业和从业人员在新闻媒体上予以公示，并记入其诚信档案。
（七）实行举报有奖制度
设立省、市、县打击旅游市场“四黑”整治工作举报热线电话，集中设在省、市、县专项整治综合执法机构内，并向社会公示。对群众举报的旅游市场“四黑”并查证属实的，给予举报人相应的物质和精神奖励。
（八）实行重点旅游景区点设站检查制度
在海口、三亚、琼海、万宁等旅游城市的重点旅游景区点设立打击“四黑”综合检查站（点），由省、市、县打击旅游市场“四黑”整治工作综合执法机构组织有关部门在综合检查站（点）实行集中执法检查。
五、时间安排
此次旅游市场专项整治工作共分五个阶段。
（一）第一阶段：准备启动阶段（9月1日—15日）
各市县政府和各有关部门按照《总体方案》要求，结合本辖区、本部门旅游市场监管实际，制定本地区、本部门打击“四黑”的实施方案，明确牵头单位，制定工作措施，并上报省打击旅游市场“四黑”专项整治指挥部办公室。指挥部根据各地区、各部门的实施方案，制定验收标准，建立健全工作机制，召开工作会议，部署全省专项整治工作。各市县政府和各有关部门要做好宣传发动工作，要指导企业搞好自查自纠工作。
（二）第二阶段：全面整治阶段（9月16日—11月11日）
各牵头单位要根据各自的职权职责，切实负起责任，建立健全配套工作机制，尽快全面开展打击旅游市场“四黑”整治工作。对查处的违法违规旅游企业和从业人员依法进行处理，做到查处一起，公布一起；期间省政府各职能部门按职权进行督导。
指挥部对前一阶段打击旅游市场“四黑”整治工作进行初步验收；召开阶段性小结会议，相互交流整治工作经验，通报整治工作成果。各市县政府和各有关部门对打击旅游市场“四黑”专项整治工作中的“钉子户”以及整治工作中出现的其他复杂的热点、难点问题，列出综合整治“黑名单”，上报指挥部协调解决。
（三）第三阶段：建章立制阶段（11月12日—12月31日）
各市县政府和各有关部门根据市场特点和专项整治的成果，总结各市县旅游市场管理的成功经验，制定完善各项市场管理制度，建立旅游市场长效监管机制。
（四）第四阶段：表彰问责阶段（2006年1月1日—10日）
专项整治工作结束后，各市县政府和各有关部门向省打击旅游市场“四黑”整治工作指挥部办公室上报总结材料。省政府对前段时期集中整治项目进行验收，作出专项总结，对工作得力、成绩显著的部门予以表彰；对工作局面打不开或成效不明显的提出监督整改意见，对不能完成任务的责任单位实行行政问责制。
六、工作分工原则
（一）属地政府落实责任制
各市县政府要按照属地管理原则，根据《总体方案》要求，全面负责本地区打击旅游市场“四黑”整治工作；要召开各有关部门的工作协调会，结合当地旅游市场具体情况，部署打击“四黑”工作，明确各部门在打击旅游市场“四黑”专项整治工作中的具体职责，并建立起相应的工作责任制。
海口市：负责治理区域内的“黑社”、“黑导”、“黑车”、“黑店（点）”；负责对国内旅行社承包挂靠或变相挂靠承包的非法经营现象进行整治；负责治理海秀路段街头非法散发“旅游优惠卡”误导游客消费现象和规范辖区内团队购物店。
三亚市：负责治理区域内的“黑社”、“黑导”、“黑车”、“黑店（点）”，重点整治购物点利用包厢、套老乡手段欺诈游客，天涯海角围追推销商品；南山多处卖香；非法“玳瑁店”，海鲜排挡欺诈游客，酒店桑拿按摩色情敲诈游客，非民族低俗风情点，出租车与不法经营者勾结宰客等现象。
琼海市：负责治理区域内的“黑导”、“黑车”、“黑店（点）”，重点整治购物店利用包厢购物、套老乡手段欺诈游客，景区（点）内以“算命测相”、“烧香拜佛”、“看病抓药”等诱诈游客等现象。
万宁市：负责治理区域内的“黑导”、“黑车”、“黑店（点）”，重点治理旅游景区（点）、风情点利用“算命测相”、“烧香拜佛”、“看病抓药”等为诱饵骗取游客钱财，酒店桑拿按摩色情敲诈游客等欺客宰客现象。
陵水、保亭县：负责治理区域内的民族风情点利用“算命测相”、“烧香拜佛”、“看病抓药”等为诱饵骗取游客钱财现象。
其他市县政府对本区域内严重扰乱旅游秩序的旅游热点问题进行综合整治。
（二）两级政府管理部门分工负责制
省、市县政府各有关部门要结合自己的工作职权，将打击旅游市场“四黑”整治工作摆上本部门的议事日程，加强与其他部门的协作，对本部门所涉及的打击旅游市场“四黑”整治工作负全责。
旅游部门：牵头负责组织旅游稽查部门，集中力量，加强市场检查和监督，快速处理旅游投诉案件，严厉打击“黑导”。会同有关部门整治“黑社”、“黑店（点）”、“黑车”。省旅游部门负责对国际社承包挂靠或变相挂靠承包的非法经营现象进行整治。
工商部门：牵头负责打击“黑社”，以及套“老乡”、“包厢”购物等诱骗游客的非法经营行为，组织打击强买强卖和欺骗消费者的不法行为，查处无证照、超范围经营的行为。
交通部门：牵头负责组织对旅游交通的专项治理，查处违法违章旅游车船和“黑车”，查处违法违章旅游车驾驶人员。
公安部门：牵头负责对利用色情敲诈宰客以及“黑社”、“黑导”、“黑车”、“黑店（点）”等非法经营等扰乱社会秩序的行为进行专项整治。
物价部门：牵头负责组织旅游价格调研和检查，致力于“零负团费”的解决，重点规范旅游景区点、旅游商品的明码标价查处门票虚高、高额回扣，以及查处价格欺诈等行为。
质量技术监督部门：牵头负责组织查处市场上制售假冒伪劣、以假充真、以次充好的旅游商品，对旅游商品进行技术监督和管理，规范旅游购物市场。
民族宗教部门：牵头负责组织对旅游景区（点）内的假冒民俗宗教活动项目进行清理整顿，联合有关部门对旅游景区（点）的低俗文化和违反民族宗教政策、利用封建迷信骗取钱财的行为进行查处。
卫生部门：负责对旅游饭店、餐饮点的食品卫生进行监督和管理。
新闻单位：负责组织新闻媒体开设打击旅游市场“四黑”专项整治宣传专栏，报道旅游市场整治成果，营造舆论氛围，实施舆论监督。
其他部门要根据各自的工作职责，共同做好对旅游市场的齐抓共管工作。
（三）两级政府（部门）验收复核制
设立省市县打击旅游市场“四黑”整治工作综合执法机构。省打击旅游市场“四黑”整治工作综合执法机构工作人员分别从省监察厅、法制办、旅游、工商、公安、交通、物价、技术监督、民宗、文化、城管、新闻等部门抽调，集中办公（办公地点设在省旅游局）。抽调人员工资由原单位负责，办公经费由省财政列支。
主要旅游市县（海口、三亚、琼海、万宁、陵水、保亭）政府按照以上模式建立打击旅游市场“四黑”专项整治综合执法机构，并列支经费。
省打击旅游市场“四黑”整治工作综合执法机构负责对全省各市县旅游市场专项整治工作进行领导督导检查验收；市县打击旅游市场“四黑”整治工作综合执法机构负责属地“四黑”问题的专项整治工作。
七、工作要求
（一）各市县人民政府和省政府有关部门要本着对我省旅游产业高度负责的精神，对此次专项整治工作予以高度重视，根据工作总体方案，制定细化方案，加强对整治工作的领导。
（二）各市县人民政府和省政府有关部门要按照全省统一部署，既要分工负责，又要密切配合，齐心协力，使整治工作切实收到成效。
（三）各市县人民政府和省政府有关部门要组织新闻媒体开设打击旅游市场“四黑”整治工作宣传专栏，宣传旅游政策法规，及时报道市场整治成果，公示“黑社”、“黑导”、“黑车”、“黑店（点）”以及违规旅游企业和从业人员，表彰先进，曝光典型案例，营造浓烈的舆论氛围。
（四）各市县人民政府和省政府有关部门要结合此次专项整治工作，认真总结经验，要深挖“四黑”产生的根本原因，对庇护“四黑”的单位和个人要严肃处理；要积极探索并建立旅游市场综合长效监管机制。
|